Para entender el sistema electoral y de partidos políticos en Guatemala, así como su funcionamiento, es fundamental partir de la premisa que; este corresponde al de una democracia de “Tercera Ola” (Huntington, 1991). Esto quiere decir, que pertenece al conjunto de países que realizan elecciones libres y competitivas de manera periódica o que tuvieron una liberalización de sus regímenes autoritarios desde 1974 y en los 15 años subsiguientes. Para el caso latinoamericano, este comenzó a finales de la década de los setenta, cuando en 1977 los líderes militares de Ecuador, anuncian su deseo por retirarse del ámbito político (Huntington, 1991).
Para el caso específico de Guatemala, en 1984 se elige una Asamblea Nacional Constituyente, quien se encargaría de redactar la Constitución vigente. Mientras que en 1985, Vinicio Cerezo se convierte en el primer Presidente civil democráticamente electo (Huntington, 1991).
Han transcurrido más de 30 años desde el retorno a la democracia en el país (Asíes, 2016). En este período de tiempo, se han celebrado 15 procesos electorales (Asíes, 2015), se ha tenido 10 presidentes, 2 finalizaciones de mandato y un intento fallido de Golpe de Estado.
El sistema electoral y de partidos políticos se sigue transformando y adaptando; esto quiere decir que la democracia aún se encuentra en proceso de consolidación. Prueba de ello, es a Ley Electoral y de Partidos Políticos. Esta ha sido reformada en seis ocasiones desde 1987, siendo las reformas de 2004, 2006 y 2016 las que mayores cambios introdujeron (Asíes, 2012).
Actualmente, la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (profunda y de raíz) es una demanda no cubierta del conjunto de peticiones que se dieron en la “plaza” durante las manifestaciones de 2015. La reforma de 2016, se quedó corta en generar los cambios sustanciales que permitiesen al ciudadano transformar el sistema y expresar su desafección a la clase política. Durante 2017, la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso de la República ha sido capaz de mantener el tema engavetado y fuera del debate, tanto político, como académico y mediático (a pesar de que la evidencia y urgencia por reformar el sistema les pegue a todos en la cara).
Democratización Interna y Organización
Para comprender el tema de la democratización interna, es importante tener como punto de partida, que esta se define como: “aquel partido que incluye a sus afiliados, o incluso votantes no afiliados, en la toma de decisiones importantes como la elección de autoridades, elección de candidatos y de plataformas políticas” (Asíes, 2012). Esta definición dista de la realidad de las organizaciones partidarias del país, las cuales se caracterizan por ser prácticamente todo lo contrario, estando distanciadas y desvinculadas de los ciudadanos de a pie.
Para comprender de manera técnica el tema de la democratización interna, se deben evaluar los tres criterios que establece Susan Scarrow (2005): el nivel de centralización, de exclusividad y el nivel de institucionalización de los partidos políticos (Asíes, 2012).
La centralización corresponde a cuál de los niveles tiene mayor poder de decisión dentro de los partidos (Asíes, 2012). De acuerdo a la Ley Electoral y de Partidos Políticos en su Artículo 24, pueden ser: el Comité Ejecutivo Nacional, el Comité Ejecutivo Departamental o el Comité Ejecutivo Municipal (Tribunal Supremo Electoral, 2017). Se considera al Comité Ejecutivo Nacional como un órgano vital, ya que este define la creación de la organización del partido a nivel nacional. Este elige cuáles serán los municipios legalizados, cuáles tendrán organización pero no estarán legalizados y quien será postulado como candidato en donde no se cuente con organización legalizada (Asíes, 2012). Esto genera un incentivo perverso, ya un partido político podría nombrar prácticamente a casi todos sus candidatos locales desde el Comité Ejecutivo Nacional si se limita a cumplir con los requisitos establecidos en el Artículo 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en donde se establece: “organización partidaria como mínimo en 50 municipios (de 340) y en 12 departamentos” (Tribunal Supremo Electoral, 2017).
Como segundo elemento, la exclusividad se refiere a las dinámicas internas dentro de los comités. Es decir, el número de personas dentro del comité y cuántos de estos son miembros activos (Asíes, 2012). En este caso, existe un alto grado de discrecionalidad, ya que los secretarios municipales y departamentales tienen el poder para conformar la organización de acuerdo a su conveniencia (Asíes, 2012). Aquí se generan 2 distorsiones que repercuten directamente en la representatividad: se facilita la obtención de una candidatura si se tiene el control de la organización a nivel municipal o departamental y; los candidatos son electos por planilla única (Asíes, 2012). Esto debido a que existe un proceso previo de negociación política. Mientras que en el tema de la afiliación, las hojas para llevar a cabo el proceso se encuentran en poder del Comité Ejecutivo Nacional, quien las distribuye únicamente en momentos donde el partido necesita incrementar su número de afiliados (Asíes, 2012).
En lo que respecta a la institucionalización, la discrecionalidad que tienen los partidos para establecer o no organización legal, aunado a los problemas previamente mencionados, no permite que se generen procesos institucionales y descentralizados. Si a esto se suma, el establecimiento de requisitos mínimos en lo que respecta a presencia territorial.
Paridad
Los partidos guatemaltecos se caracterizan por cumplir con requisitos de forma, más no de fondo. El tema de la paridad o las “acciones afirmativas”, buscan reducir la clara sub-representación de la mujer dentro del sistema electoral y de partidos políticos. Para el proceso electoral de 2015, de los 25,792 candidatos inscritos para los distintos tipos de elección, solamente 4,451 eran mujeres. De los 7,556,873 ciudadanos que componen el padrón electoral, 4,074,450 son mujeres, el 53.9% (Bolaños, 2017). Estas cifras son alarmantes y evidencian la cultura patriarcal y machista (Tribunal Supremo Electoral, 2016).
Aunque al final, una reforma en pro de la paridad, realmente qué es lo que busca, ¿una representación de cantidad o de calidad? Con esto no se quiere decir bajo ninguna circunstancia que los 21,241 candidatos hombres sean más capaces o que hayan sido postulados por procesos democráticos y meritocráticos. Pero hay que ir más allá y pensar realmente, ¿qué tipo de sistema se quiere? ¿Uno determinado por la oferta electoral, o uno que obedezca a las demandas y preferencias de sus ciudadanos? Una forma de evitar trastocar la Ley Electoral y de Partidos Políticos de manera positivista y especifica en género, etnia, credo, grupo etario e incluso pertenencia lingüística, podría ser si se reconfigura la magnitud distrital, se abren y desbloquean los listados. Esto permitiría al ciudadano poder establecer sus preferencias, manteniendo normas claras e iguales para todos.
Consolidación de la Democracia
Para poder realizar un proceso de consolidación democrática en el país, es fundamental y urgente que se pueda llevar a cabo una reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Esta reforma debe ser profunda y de raíz. Debe transformar la naturaleza del sistema, el cual está determinado por la oferta electoral y no por la demanda de los ciudadanos.
Esto puede ser posible si se comienza por reducir las barreras de entrada al sistema. Un claro ejemplo se da en el Artículo 19 de la LEPP, el cual dicta que: “establece como número mínimo de afiliados el equivalente al 0.30% del total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral utilizado en las últimas elecciones generales” (Tribunal Supremo Electoral, 2017). Esto significa que, para crear un partido político, se deberá tener como mínimo 22,671 afiliados. A esto se le debe sumar el conjunto de procedimientos administrativos engorrosos que establece la LEPP en lo que respecta al cumplimiento de requisitos de inscripción de los integrantes de sus órganos permanentes y el mantener estos debidamente constituidos.
Otro elemento importante a tener en cuenta son los requisitos establecidos en el Artículo 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en donde se establece: “organización partidaria como mínimo en 50 municipios (de 340) y en 12 departamentos” (Tribunal Supremo Electoral, 2017). ¿Cuál es la lógica territorial detrás estos requisitos mínimos? En promedio, un municipio cuenta con 5 partidos organizados de los 26 posibles. Asimismo, en cada municipio, solo el 6.4% de los empadronados están afiliados a algún partido político. Por último, los distritos electorales cuentan con 20.5% de la organización partidaria posible y 6.8% de los empadronados están afiliados a algún partido político (ASIES, 2013). Esto evidencia que los partidos solamente cumplen con los criterios mínimos que la LEPP establece; no se permite una verdadera consolidación de partidos ni su fortalecimiento institucional.
Otro tema fundamental dentro de la Reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos es el tamaño de los distritos electorales. Esto quiere decir el número de escaños que se asigna por cada distrito (Sartori, 2016). Para realizar una reforma y rediseñar los distritos electorales, se tendría que realizar una reforma constitucional –lo cual no es viable–; sin embargo, como alternativa, han surgido los sub-distritos. Estos varían de magnitud sin tener alguna vinculación con el padrón electoral o generar una lógica estandarizada dentro del sistema. Los distritos electorales pueden ser de magnitud baja (2 a 5 escaños), media (6 a 10 escaños) y alta (más de 11 escaños) (Sartori, 2016).
Siguiendo esta lógica, el sistema electoral guatemalteco tiene 15 distritos con magnitud baja. Es decir, 62.5% del sistema electoral representando 48 diputados distritales con una cuota de poder de 30.38%. Existen 6 distritos con magnitud media, representando un 25% del total de distritos. Estos asignan 49 escaños distritales, teniendo una cuota de poder de 31.02%. Por último, el sistema cuenta solamente con 3 distritos con magnitud alta, 12.5%, asignando 30 escaños a diputados distritales y 31 a diputados “nacionales”. Estos tienen una cuota de poder de 38.60%. Los datos previamente presentados evidencian que el espíritu de la LEPP intenta establecer un balance en la magnitud distrital; sin embargo, las altas magnitudes no permiten que los ciudadanos conozcan a su representante y puedan fiscalizarlos.
Aunado al tema de los distritos, es fundamental tener en cuenta que Guatemala no tiene un umbral post-electoral (ASIES, 2013). Esto quiere decir, que no existe un porcentaje mínimo de votos que los partidos deben tener para poder entrar a conteo (ASIES, 2012). Un umbral post-electoral de 5%, permitiría reducir la atomización de partidos y castigaría a aquellos partidos que no presentasen una propuesta política lo suficientemente convincente para atraer votos.
Estos son tan solo algunos de los temas que se deberían de estar discutiendo para poder tener hacer el sistema electoral y de partidos políticos más democrático y participativo.
Para el caso específico de Guatemala, en 1984 se elige una Asamblea Nacional Constituyente, quien se encargaría de redactar la Constitución vigente. Mientras que en 1985, Vinicio Cerezo se convierte en el primer Presidente civil democráticamente electo (Huntington, 1991).
Han transcurrido más de 30 años desde el retorno a la democracia en el país (Asíes, 2016). En este período de tiempo, se han celebrado 15 procesos electorales (Asíes, 2015), se ha tenido 10 presidentes, 2 finalizaciones de mandato y un intento fallido de Golpe de Estado.
El sistema electoral y de partidos políticos se sigue transformando y adaptando; esto quiere decir que la democracia aún se encuentra en proceso de consolidación. Prueba de ello, es a Ley Electoral y de Partidos Políticos. Esta ha sido reformada en seis ocasiones desde 1987, siendo las reformas de 2004, 2006 y 2016 las que mayores cambios introdujeron (Asíes, 2012).
Actualmente, la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (profunda y de raíz) es una demanda no cubierta del conjunto de peticiones que se dieron en la “plaza” durante las manifestaciones de 2015. La reforma de 2016, se quedó corta en generar los cambios sustanciales que permitiesen al ciudadano transformar el sistema y expresar su desafección a la clase política. Durante 2017, la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso de la República ha sido capaz de mantener el tema engavetado y fuera del debate, tanto político, como académico y mediático (a pesar de que la evidencia y urgencia por reformar el sistema les pegue a todos en la cara).
Democratización Interna y Organización
Para comprender el tema de la democratización interna, es importante tener como punto de partida, que esta se define como: “aquel partido que incluye a sus afiliados, o incluso votantes no afiliados, en la toma de decisiones importantes como la elección de autoridades, elección de candidatos y de plataformas políticas” (Asíes, 2012). Esta definición dista de la realidad de las organizaciones partidarias del país, las cuales se caracterizan por ser prácticamente todo lo contrario, estando distanciadas y desvinculadas de los ciudadanos de a pie.
Para comprender de manera técnica el tema de la democratización interna, se deben evaluar los tres criterios que establece Susan Scarrow (2005): el nivel de centralización, de exclusividad y el nivel de institucionalización de los partidos políticos (Asíes, 2012).
La centralización corresponde a cuál de los niveles tiene mayor poder de decisión dentro de los partidos (Asíes, 2012). De acuerdo a la Ley Electoral y de Partidos Políticos en su Artículo 24, pueden ser: el Comité Ejecutivo Nacional, el Comité Ejecutivo Departamental o el Comité Ejecutivo Municipal (Tribunal Supremo Electoral, 2017). Se considera al Comité Ejecutivo Nacional como un órgano vital, ya que este define la creación de la organización del partido a nivel nacional. Este elige cuáles serán los municipios legalizados, cuáles tendrán organización pero no estarán legalizados y quien será postulado como candidato en donde no se cuente con organización legalizada (Asíes, 2012). Esto genera un incentivo perverso, ya un partido político podría nombrar prácticamente a casi todos sus candidatos locales desde el Comité Ejecutivo Nacional si se limita a cumplir con los requisitos establecidos en el Artículo 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en donde se establece: “organización partidaria como mínimo en 50 municipios (de 340) y en 12 departamentos” (Tribunal Supremo Electoral, 2017).
Como segundo elemento, la exclusividad se refiere a las dinámicas internas dentro de los comités. Es decir, el número de personas dentro del comité y cuántos de estos son miembros activos (Asíes, 2012). En este caso, existe un alto grado de discrecionalidad, ya que los secretarios municipales y departamentales tienen el poder para conformar la organización de acuerdo a su conveniencia (Asíes, 2012). Aquí se generan 2 distorsiones que repercuten directamente en la representatividad: se facilita la obtención de una candidatura si se tiene el control de la organización a nivel municipal o departamental y; los candidatos son electos por planilla única (Asíes, 2012). Esto debido a que existe un proceso previo de negociación política. Mientras que en el tema de la afiliación, las hojas para llevar a cabo el proceso se encuentran en poder del Comité Ejecutivo Nacional, quien las distribuye únicamente en momentos donde el partido necesita incrementar su número de afiliados (Asíes, 2012).
En lo que respecta a la institucionalización, la discrecionalidad que tienen los partidos para establecer o no organización legal, aunado a los problemas previamente mencionados, no permite que se generen procesos institucionales y descentralizados. Si a esto se suma, el establecimiento de requisitos mínimos en lo que respecta a presencia territorial.
Paridad
Los partidos guatemaltecos se caracterizan por cumplir con requisitos de forma, más no de fondo. El tema de la paridad o las “acciones afirmativas”, buscan reducir la clara sub-representación de la mujer dentro del sistema electoral y de partidos políticos. Para el proceso electoral de 2015, de los 25,792 candidatos inscritos para los distintos tipos de elección, solamente 4,451 eran mujeres. De los 7,556,873 ciudadanos que componen el padrón electoral, 4,074,450 son mujeres, el 53.9% (Bolaños, 2017). Estas cifras son alarmantes y evidencian la cultura patriarcal y machista (Tribunal Supremo Electoral, 2016).
Aunque al final, una reforma en pro de la paridad, realmente qué es lo que busca, ¿una representación de cantidad o de calidad? Con esto no se quiere decir bajo ninguna circunstancia que los 21,241 candidatos hombres sean más capaces o que hayan sido postulados por procesos democráticos y meritocráticos. Pero hay que ir más allá y pensar realmente, ¿qué tipo de sistema se quiere? ¿Uno determinado por la oferta electoral, o uno que obedezca a las demandas y preferencias de sus ciudadanos? Una forma de evitar trastocar la Ley Electoral y de Partidos Políticos de manera positivista y especifica en género, etnia, credo, grupo etario e incluso pertenencia lingüística, podría ser si se reconfigura la magnitud distrital, se abren y desbloquean los listados. Esto permitiría al ciudadano poder establecer sus preferencias, manteniendo normas claras e iguales para todos.
Consolidación de la Democracia
Para poder realizar un proceso de consolidación democrática en el país, es fundamental y urgente que se pueda llevar a cabo una reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Esta reforma debe ser profunda y de raíz. Debe transformar la naturaleza del sistema, el cual está determinado por la oferta electoral y no por la demanda de los ciudadanos.
Esto puede ser posible si se comienza por reducir las barreras de entrada al sistema. Un claro ejemplo se da en el Artículo 19 de la LEPP, el cual dicta que: “establece como número mínimo de afiliados el equivalente al 0.30% del total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral utilizado en las últimas elecciones generales” (Tribunal Supremo Electoral, 2017). Esto significa que, para crear un partido político, se deberá tener como mínimo 22,671 afiliados. A esto se le debe sumar el conjunto de procedimientos administrativos engorrosos que establece la LEPP en lo que respecta al cumplimiento de requisitos de inscripción de los integrantes de sus órganos permanentes y el mantener estos debidamente constituidos.
Otro elemento importante a tener en cuenta son los requisitos establecidos en el Artículo 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en donde se establece: “organización partidaria como mínimo en 50 municipios (de 340) y en 12 departamentos” (Tribunal Supremo Electoral, 2017). ¿Cuál es la lógica territorial detrás estos requisitos mínimos? En promedio, un municipio cuenta con 5 partidos organizados de los 26 posibles. Asimismo, en cada municipio, solo el 6.4% de los empadronados están afiliados a algún partido político. Por último, los distritos electorales cuentan con 20.5% de la organización partidaria posible y 6.8% de los empadronados están afiliados a algún partido político (ASIES, 2013). Esto evidencia que los partidos solamente cumplen con los criterios mínimos que la LEPP establece; no se permite una verdadera consolidación de partidos ni su fortalecimiento institucional.
Otro tema fundamental dentro de la Reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos es el tamaño de los distritos electorales. Esto quiere decir el número de escaños que se asigna por cada distrito (Sartori, 2016). Para realizar una reforma y rediseñar los distritos electorales, se tendría que realizar una reforma constitucional –lo cual no es viable–; sin embargo, como alternativa, han surgido los sub-distritos. Estos varían de magnitud sin tener alguna vinculación con el padrón electoral o generar una lógica estandarizada dentro del sistema. Los distritos electorales pueden ser de magnitud baja (2 a 5 escaños), media (6 a 10 escaños) y alta (más de 11 escaños) (Sartori, 2016).
Siguiendo esta lógica, el sistema electoral guatemalteco tiene 15 distritos con magnitud baja. Es decir, 62.5% del sistema electoral representando 48 diputados distritales con una cuota de poder de 30.38%. Existen 6 distritos con magnitud media, representando un 25% del total de distritos. Estos asignan 49 escaños distritales, teniendo una cuota de poder de 31.02%. Por último, el sistema cuenta solamente con 3 distritos con magnitud alta, 12.5%, asignando 30 escaños a diputados distritales y 31 a diputados “nacionales”. Estos tienen una cuota de poder de 38.60%. Los datos previamente presentados evidencian que el espíritu de la LEPP intenta establecer un balance en la magnitud distrital; sin embargo, las altas magnitudes no permiten que los ciudadanos conozcan a su representante y puedan fiscalizarlos.
Aunado al tema de los distritos, es fundamental tener en cuenta que Guatemala no tiene un umbral post-electoral (ASIES, 2013). Esto quiere decir, que no existe un porcentaje mínimo de votos que los partidos deben tener para poder entrar a conteo (ASIES, 2012). Un umbral post-electoral de 5%, permitiría reducir la atomización de partidos y castigaría a aquellos partidos que no presentasen una propuesta política lo suficientemente convincente para atraer votos.
Estos son tan solo algunos de los temas que se deberían de estar discutiendo para poder tener hacer el sistema electoral y de partidos políticos más democrático y participativo.